以习近平总书记改革方法论为指导 扎实推动人民法院司法改革
2017年09月15日     来源:紫光阁网

  2014年2月以来,习近平总书记先后主持召开 37 次中央全面深化改革领导小组全体会议,其中28次涉及司法改革议题,审议通过46个司法体制改革文件,推动司法改革取得一系列实质性重大进展,做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革,司法公信力不断提升,人民群众的获得感不断增强。其中,围绕如何全面深化改革、全面依法治国,习近平总书记发表了一系列重要讲话,提出了一系列重要论断。这些讲话和论断中蕴含着丰富的辩证法思想,是人民法院推进司法改革必须遵循的科学方法论。我们作为最高人民法院从事司法改革工作的同志,必须认真学习、深入研究习近平总书记的法治思想、改革思想,以习近平总书记改革方法论为指导,扎实做好人民法院司法改革方案谋划和推进落实工作。

  坚持党的领导 坚定司法改革的正确方向

  习近平总书记指出,“司法体制改革要走中国特色社会主义法治道路,绝不是西方宪政、三权分立那一套,西方有的人指责我们搞经济体制改革,不搞政治体制改革,其实司法体制改革就是政治体制改革,我们司法体制改革必须牢牢坚持党的领导。”“坚持党对政法工作的领导,本来不是什么问题,但是一段时间以来,有些人对这个问题产生了模糊认识,还有一些别有用心的人对此进行攻击和否定。围绕坚持党对政法工作的领导,我们正面临一场严肃的政治斗争。”

  为什么是“严肃的政治斗争”呢?一是从国际上看,存在两种意识形态和制度的斗争与较量。长期以来,西方敌对势力将政法领域作为对我国实施西化、分化战略的一个重要突破口,妄图通过推销他们的意识形态和价值观,潜移默化地改变我司法机关性质;妄图通过炒作司法个案,大作“人权”文章,否定我司法制度;妄图插手我人民内部矛盾,特别是利用民族、宗教等问题,破坏我社会大局稳定。二是从政法工作自身来看,极少数政法干警政治意识和党性观念不强,缺乏严格的党内政治生活锻炼和重大政治风浪考验,受西方错误政治观点、法学观点影响,看不到西方国家输出社会制度、输出司法理念的用心,甚至拿西方的法律制度作标准、作样板进行“临摹”“接轨”,自觉不自觉地放弃社会主义司法制度。也有极少数别有用心之人借为政治体制、司法制度改革献计献策之名,不断抛出以多党制、三权分立为主要内容的所谓“改革”方案 ;有的把某些司法不公现象归咎于党的领导、“司法不独立”;有的脱离我国基本国情,提出一套超阶级、超意识形态、超国家政治制度的法治道路和司法标准。对这些现象必须保持高度警惕,进行坚决斗争。我们搞司法改革必须在这个问题上做到头脑十分清醒、立场十分坚定、旗帜十分鲜明,绝不能犯方向性错误。

  在前不久南方某校举办的司法改革研讨会上,就有人提出,司法改革如果不向着“司法独立”的方向推进,结果必然陷入失败的轮回。这种论调不仅脱离实际,也是理论上的浅薄。事实上,西方各主要国家无一例外,都是根据本国历史传统和政治经济社会现实,合理安排自身政治体制和司法体制。所谓西方“司法独立”并没有统一的“标准模式”可供遵循。各国司法制度各不相同、各具特色,围绕法官的任命也历来充满了党派斗争和政治利益算计,绝非一些人头脑中的“美好世界”,美剧《纸牌屋》中就对此进行了艺术再现。鼓吹西方“三权分立”“司法独立”,要么是学艺不精被带进沟,要么是丧失立场随波逐流,要么是醉翁之意不在酒。我们必须清醒认识到上述观点的错误之处,清醒察觉到这种主张的现实危害性,自觉提高意识形态斗争敏感性。

  中国的司法改革必须深深扎根于中国现实国情和社会文化环境,不能被空想理论“忽悠”。党的十八大以来,司法改革之所以能如习近平总书记所说“做成了想了很多年、讲了很多年但没有做成的改革”,就是因为党中央的坚强领导发挥了总揽全局、协调各方的关键作用。比如,人员分类管理、司法职业保障、人财物省级统管、以审判为中心的诉讼制度改革、执行体制改革、跨行政区划法院改革等,涉及到组织、人社、财政、编制等各部门,涉及到干部管理体制、财政保障体制、央地事权划分等深层次改革。正是因为有党中央在关键时刻决断拍板,中央政法委有力协调推动,我们才能在遇到法院自身无法克服的障碍时攻坚克难,使各项改革取得突破性进展和明显成效。因此,中国司法改革最大的特点,也是最根本的保障,就是坚持党的领导。推进司法改革,必须遵循这一最根本原则,发挥这一最大政治优势,在任何时候都决不能有丝毫动摇。

  坚守人民立场 不断提升人民群众司法获得感

  习近平总书记指出:“深化司法体制改革,要广泛听取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。”实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益,既是司法工作的根本出发点和落脚点,也是推进人民法院司法改革的根本评判尺度;既是衡量改革的标尺,也是谋划推进改革的思路和方向。

  我们是谋划和推进司法改革的一个集体,是改革决策的参谋者、改革落地的推动者,不了解人民群众对司法改革的期待,同样也会犯方向性的错误。最高人民法院的工作主基调是“司法为民、公正司法”,破解“立案难、诉讼难、执行难”这些顽症,就是要从人民群众反映最强烈、需求最迫切的问题改起,以人民的呼声为谋划改革的第一信号,通过改革不断推进司法便民利民机制建设,切实解决“六难三案”等突出问题,让人民群众在司法改革中有更多获得感。只有这样,我们才能够把习近平总书记“坚守人民立场”的要求落到实处。

  比如,针对“立案难”的改革,我们1999年的“一五改革纲要”就提出了“立审分立”,设置专门的立案庭,方便群众立案。但要真正实现“有案必立、有诉必理”,还要进一步改革立案制度,变立案审查制为立案登记制。落实十八届三中、四中全会决定,我们既要做好一揽子改革规划,在顶层设计上出台了《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》《关于人民法院登记立案若干问题的规定》,让“有案必立、有诉必理”的承诺能够兑现,同时我们加强督察落实,组成10个督察组到各地督察,彻底清理不符合登记立案规定的“土政策”,确保改革方案落地落实。立案登记制改革两年来,全国法院当场登记立案率达到95%,当事人和律师普遍感到打官司门槛降低,许多人大代表、政协委员为立案登记制改革点赞。

  除此之外,针对当事人不同诉讼需求,各级法院加强诉讼服务中心建设,推进诉讼服务转型升级,创新网上立案、在线调解、电子送达、审判流程公开措施,变当事人千方百计打听案情为法院及时主动告知,为当事人提供“一站式”服务,切实做到“让信息多跑路、让群众少跑腿”。特别值得一提的是,我们刚开始设计的网上立案、自助立案等诉讼服务平台建设,主要是针对有文化、能够运用互联网或者移动通信工具的群众,而实践中还有一些文化程度很低、不会运用互联网的群众需要享受便捷的诉讼服务,因此,我们除了推广巡回审判、车载法庭等创新举措,更重要的是总结福建、浙江等地“跨域立案”的经验,推广这项改革,打通司法服务人民群众的“最后一公里”。“跨域立案”本质上是司法服务的延伸,改革的是服务方式,消解异地立案的奔波之苦。

  这一系列的改革措施就是贯彻了习近平总书记“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民”的要求,体现了人民有所呼、改革有所应的改革思维。今天我们回顾立案登记制改革这项措施,可以说它改得最及时、最彻底,受到的评价最好、点赞最多。今后的工作中,如何巩固立案登记制改革成效,特别是同步提升诉讼效率,防止立案难演变成诉讼难,克服诉讼效率低下,我们必须高度重视,有所预期。要站在群众的立场上思考问题,要采取多元化解、繁简分流、电子诉讼等应对措施,深化诉讼程序和审判机制的改革,着力提升审判效率。针对这几项后续改革措施,我们司改办三个处分别牵头出台了顶层设计方案,今后还将继续加大推进力度。

  对“执行难”这块难啃的硬骨头,我们虽然不是第一牵头单位,但要统筹协调,着力从执行查控、网络拍卖、失信惩戒等方面突破,推动建立统一的网络执行查控体系,打击恶意逃避执行行为,实行失信被执行人信用惩戒制度,构建“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局,始终将增强人民获得感、维护社会公平正义、促进社会诚信体系建设作为司法改革的价值导向。

  坚持问题导向 增强改革的科学性针对性

  习近平总书记强调,改革就是奔着问题去的,要坚持问题导向,哪里的问题最突出,哪个疙瘩最难解,就重点抓哪项改革。改革要精准发力,提高改革精准化、精细化水平。

  这一轮的司法改革,要解决的一个重要问题就是司法公信力不高。要努力排除对司法的非法干预,增加司法的透明度,让司法活动可监督、可感知、可预期,从而提升群众对司法公正的信心。这个问题并不是我们今天才提出来要解决的,也是说了多少年,一直没有解决好的问题。比如,围绕内外部人员干预过问案件导致案件审理不公的问题,需要上下努力、内外齐心、动真碰硬,不能回避问题,不能怕得罪人。我们要深刻把握中央对这项改革认识高、决心大、支持足的有利机遇,配合中央有关部门出台《防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《保护司法人员依法履行法定职责规定》,配套制定人民法院具体的实施办法,在网上办案平台设立内外部人员过问案件信息直报专库,严格督促落实。特别是中央政法委和我院通报了多起干预司法和保护依法履责的典型案例,充分发挥了改革措施“廉政防火墙”功能,牢固树起防止权力干预司法的“高压线”,保障法官依法独立公正行使审判权。改革文件落地实施以来,领导干部“批条子”“打招呼”鲜有耳闻,风清气正的司法生态开始形成,这是对我们改革举措的最大肯定。

  司法公开是促进司法公正的最大利器。我们根据党组的决策,积极推进审判流程公开、庭审公开、裁判文书公开、执行信息公开四大公开平台建设,充分保障人民群众知情权、参与权、监督权,大大压缩“权力寻租、暗箱操作”的空间,打造“阳光司法”机制,有力提升了司法公正的透明度。庭审公开和文书公开是司改办深度参与和牵头谋划的两项改革,论证过程中很多法官都心存疑虑,但这些改革是符合司法规律、符合人民利益的,只要方案设计科学合理,推进的效果自然好评如潮。

  又如,人民群众对诉讼“主客场”问题反映强烈。我们经过调研发现,现行诉讼管辖制度容易导致地方干预,必须坚持司法权的中央事权属性,突破司法管辖区域同行政区划重合的现有格局,探索建立与行政区划相对分离的管辖制度。因此,我们积极推进省级以下人民法院人财物统管体制改革,加快研究适合由跨行政区划法院审理的案件类型和诉讼程序,积极推进跨行政区划法院改革试点;同时,积极落实中央部署,设置最高人民法院巡回法庭,出台相关司法解释,有效发挥巡回法庭便民利民、就地解纷、跨行政区域审理重大行政和民商事案件、统一司法裁量标准的作用,有效解决诉讼“主客场”问题。今年上半年,最高人民法院六个巡回法庭新收案件量占最高人民法院全部案件量44.83%,实现最高司法机关审判重心下移、方便群众诉讼、就地解决纠纷、保障跨区划案件司法公正等多重目标。

  下一步,我们要继续坚持目标引领,强化问题意识,既要认真研究解决说了多少年的“老大难”问题、敢于啃“硬骨头”,又要时时高度关注改革过程中产生的新情况新问题,不断破难题、补短板,提升改革的针对性、突破性和实效性。

  牵住改革“牛鼻子” 确保司法责任制落地落实

  习近平总书记多次强调,改革要区分轻重缓急,要牢牢牵住改革的“牛鼻子”,“既抓重要领域、重要任务、重要试点,又抓关键主体、关键环节、关键节点,以重点带动全局。”

  在司法改革领域,习近平总书记指出,司法责任制改革就是司法改革的“牛鼻子”。为了牵住这只“牛鼻子”,我们必须将推进改革和尊重司法规律紧密结合起来,将放权到底和监督到位结合起来,将团队组合和领导带头结合起来,将履职保障和失职问责结合起来。司改办不只是牵头起草好司法责任制文件,还要动真碰硬推动员额制改革,规范院庭长办案,列出权力清单、责任清单,建立新型审判权运行机制,紧紧扭住关键环节抓落实,实现“让审理者裁判,由裁判者负责”,让改革红利充分释放。

  回顾责任制改革我们采用的战术打法,一是站在全局高度统筹规划,制定出台司法责任制整体改革文件,注意广泛听取中央有关部门、一线干警、法学专家、律师及社会公众意见,确保改革方案科学合理。二是主抓新型办案机制建设,取消层层请示、逐级审批,建立谁审理谁裁判谁负责制度,完善独任法官、合议庭办案责任制。现在,独任法官、合议庭办案独立性明显提高,地方法院直接由独任法官、合议庭裁判的案件占案件总数 98% 以上,审委会讨论案件数量大幅下降。上海市改革后提交审委会讨论的案件仅为 0.1%;北京、内蒙古、黑龙江、江西、海南、广西的试点法院审委会讨论案件数量较改革前平均下降了 46%。三是大力推进新型审判团队建设,实现人员配置最优化、办案效能最大化。如北京朝阳区法院、成都高新区法院推进案件繁简分流,组建专业化审判团队,提升审判质效的做法,我们一经发现,立即予以推广,带动各地不断释放改革红利。改革后,员额法官只有12 万人,比改革前减少9 万人,但入额的院庭长普遍回归审判一线,办案数量明显提升。各地人均结案数普遍提 升 20%—40%, 结 案 率 上 升 18% 以上,院庭长人均办案量较 2015 年增长28.64%,一审服判息诉率提高 10% 以上,二审服判息诉率达 98% 以上,涉法涉诉进京上访数量下降 30% 以上。最高人民法院大法官已有多人多次开庭审案,特别是兼任巡回法庭庭长的大法官带头审理重大疑难复杂案件,受到社会各界广泛关注,树立了“多办案、办好案”的正确导向。

  司法改革正在向纵深发展,前方还有更多难啃的硬骨头、难过的“腊子口”。我们要继续坚持以点带面、重点突破的改革方法论,特别注重挖掘地方法院典型改革案例,以案例示范引领,以重点带动全局,推动改革在关键环节、重点领域不断取得突破性进展,实现改革整体推进。

  增进改革系统集成 提升改革整体效能

  全面深化改革是系统工程,司法改革也不例外。本轮司法改革的最大特点是党中央直接领导、统筹谋划。习近平总书记是我们改革蓝图的总设计师、改革路线的总指挥。习近平总书记提出改革要“注重政策统筹、方案统筹、力量统筹、进度统筹,确保改革任务相互协调,改革进程前后衔接,改革成果彼此配套。”因此,我们在推进改革过程中,重点关注各项配套改革举措的协同性、体系性,切实做到一体谋划、协同推进。

  在中央部署的人员分类管理、司法责任制、人财物省级统管、司法职业保障四大项基础性改革中,我们必须把员额制、责任制和职业保障统筹起来、协同起来。实行员额制是确定责任制的前提,加强职业保障是落实责任制的基础,完善责任制是改革的目标价值,这三项改革任何一项滞后都将使改革的整体效能减弱或者受阻。因此,我们按照中央部署确保在十九大之前不仅把主体框架搭建完成,还同步把一些配套制度跟进落实。特别是在改革和法治的关系上,我们始终做到改革于法有据,改革促进立法,立法保障改革。凡是重大改革,做到试点先行;凡要突破法律规定的,做到人大授权;凡要总结试点经验完善立法的,做到同步启动修法程序。

  再如,对以审判为中心的刑事诉讼制度改革,这不是法院一家的自身改革,涉及到侦查、检察、辩护等多个环节的相互协调、相互配合、相互制约。我们在中央政法委的统筹协调下,外部由“两高三部”出台了《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》和《办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》,最高人民法院还出台实施意见以及有关庭前会议、排除非法证据、法庭审理三项规程,严密以审判为中心的制度体系。现在,各地法院严格贯彻罪刑法定、疑罪从无、证据裁判、庭审中心等原则,大力推进庭审实质化,完善对侦查、起诉活动的监督制约机制,侦查人员、鉴定人、证人出庭作证率明显提升,非法证据排除规则进一步落实。上海、贵州创造性地将证据标准指引嵌入刑事审判智能辅助办案系统,把机器智能审查证据与人的主观能动性结合起来,把好事实关、证据关、程序关。在保障公正的前提下,进一步合理配置刑事司法资源,北京等 18 个城市开展刑事案件认罪认罚从宽改革试点,促进轻刑快审,保证更多资源用于重大疑难复杂案件的审理,以审判为中心的诉讼架构逐步显现良好局面,司法人权保障进一步加强。

  又如,司法责任制改革还权于独任法官、合议庭后,如何确保案件质量,做到“放权不放任”是关键。一方面,我们要制定权力职责清单,建立专业法官会议制度,完善信息化审判管理等公开化、规范化、平台化的宏观管理方式。另一方面,借助信息化建设改变传统人盯人、人盯案的微观管理模式,推动审判运行机制和监督管理机制转型。我们力推各地法院诸多有益探索,如四川成都法院依托信息化平台,采用全流程静默化监管系统,自动进行提示、催办、预警、冻结,对办案流程信息全程记录,动态管控;上海、贵州推动将证据指引、适用规则嵌入系统,配合以审判为中心的刑事诉讼改革,打造联通公安、检察、审判机关的新型办案平台;江苏法院建立类案不同判预警系统,对裁判偏离度监测预警,有效促进裁判标准和尺度统一。挖掘重庆、厦门等地将智能化手段与审判辅助事务集约化管理相结合的成功经验,把法官从大量重复性劳动中解放出来,集中精力处理核心审判事务。总结中山、徐汇、福田等法院引入社会化力量和市场化机制,在更大范围内优化资源配置的经验。推广眉山、潍坊、马鞍山等地系统整合多元化解纠纷和案件繁简分流机制的改革举措,推动矛盾纠纷源头化解、依法化解、多元化解,充分发挥多样化、多层次诉讼程序和解纷机制系统集成,提升改革整体效能。对于各地行之有效的创新举措,司改办还要继续发现、总结、推广。

  发扬“钉钉子精神” 将改革进行到底

  改革是一场革命,动的是体制机制和利益格局,必须有坚韧不拔的毅力,以真抓促落实、以实干求实效。在中央全面深化改革领导小组第 34 次会议上,习近平总书记强调指出“督察是抓落实的重要手段。各地区各部门要把抓改革落实摆到重要位置,投入更多精力抓督察问效,加强和改进督察工作,拓展督察工作广度和深度,点面结合,多管齐下,提高发现问题、解决问题的实效”;督察工作“既要督任务、督进度、督成效,也要察认识、察责任、察作风,确保党中央确定的改革方向不偏离、党中央明确的改革任务不落空,使改革精准对接发展所需、基层所盼、民心所向”。

  我们贯彻习近平总书记提出的“没有督察就没有落实,没有督察就没有深化”的重要指示,2016 年以来在配合中央改革办、中央政法委做好改革督察工作的同时,会同相关部门,就司法责任制及其相关配套制度改革,先后对北京、上海、河南、山西等 28 个省区市法院组织了三轮督察。2017 年 5 月至 6 月,司改办全员出动,配合中央政法委同最高人民检察院对 31 个省区市(含新疆生产建设兵团)开展第四轮大规模督察,发现一些地方落实改革政策打折扣、有偏差,如员额分配“一刀切”、遴选把关不严格、领导入额不办案、团队组建形式化、审判管理有松懈、变相审批等等。通过督察还发现一些政策执行过程中的新问题,如有的法院在技术条件尚不具备的条件下,过分追求智能化、数据化、精细化的绩效考核模式,落入“繁琐主义”,导致改革红利迟迟不能兑现等。针对发现的问题,我们不仅现场反馈整改意见,还连续开了三次督察推进会、发了三次督察通报,部署整改,及时纠正前期推进改革落实不到位的问题,也对改革中涌现出来的新问题、新困难研究解决办法。

  习近平总书记曾经用过一个鲜活的比喻:“钉钉子往往不是一锤子就能钉好的,而是要一锤一锤接着敲,直到把钉子钉实钉牢,钉牢一颗再钉下一颗,不断钉下去,必然大有成效。”我们牢牢盯紧改革初衷和政策目标,下一步要从三个方面狠抓落实。一是抓统一指导,健全法官遴选机制,完善院庭长办案机制、细化办案指标、建立办案通报公示制度,出台审判权力清单和责任清单,完善惩戒制度,形成完备制度体系。二是抓整改问效,对点名通报的地方法院,不仅督促自查自纠、还要组织“回头看”。三是抓经验交流,要以案例形式总结推广部分地区先进经验做法,为其他地方推进改革提供启发和借鉴。

  最近,中央电视台黄金时段连续播出了 10 集大型政论片《将改革进行到底》,我们党支部组织全体同志进行了认真观看和讨论。这部片子集中展现了习近平总书记高瞻远瞩、领航把舵谋改革的新思想新观点新论断,亲力亲为、身先示范推改革的新形象新方法新作风。深入学习贯彻习近平总书记深化改革方法论,不仅是人民法院深入推进司法改革的行动指南,更是做好人民法院司法改革工作的强大精神武器。我们要把思想、认识、行动统一到习近平总书记的改革思想和改革理念上来,统一到习近平总书记系列重要讲话精神上来,统一到习近平总书记治国理政新理念新思想新战略上来,不断深化司法改革,提升司法公信,为建设公正高效权威的社会主义司法制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,做出新的更大的贡献,以优异的成绩迎接党的十九大胜利召开。

  (作者系最高人民法院司法改革领导小组办公室党支部书记、主任 胡仕浩