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党内监督内涵的多维审视
2016年12月22日     来源:中国共产党新闻网

 

  党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》(以下简称《条例》),明确规定了党内监督的指导思想、基本原则、监督主体、监督内容、监督对象、监督方式,体现了制度治党、依规治党的要求,是党内监督的根本遵循,是全面从严治党的利器。认真学习并贯彻《条例》,需要我们从以下几个角度审视党内监督的基本内涵。

  一、坚持全面从严治党,强化党内监督,永葆党的先进性和纯洁性的目标指向 

  《条例》在总则中指出,党内监督要“围绕统筹推进‘五位一体’总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局,尊崇党章,依规治党,坚持党内监督和人民群众监督相结合,增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心”。“四个全面”战略布局是实现中华民族伟大复兴的总方略,是统领中国未来发展的总纲领,其中“全面从严治党”是灵魂,是 “全面建成小康社会”、“全面深化改革”、“全面依法治国”的保证。“办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。”这是党的十八届六中全会所作出的重要论断,突出了“全面从严治党”这个鲜明主题,凸现了“确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,永葆党的先进性和纯洁性”这个目标指向。

  强化党内监督是全面从严治党的必然要求和重要保障。党内监督的实质是党从人民利益出发,按照从严治党的要求进行自我净化、自我完善、自我革新、自我提高。党的十八大以来的实践表明,要解决好党在长期执政条件下自身存在的突出问题,经受住“四大考验”,防范好“四大危险”,必须先从党内监督抓起。通过党内监督解决自身存在问题,使党始终保持先进性和纯洁性,始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。党内监督是保证自身肌体健康的有效形式,也是保证权力正常行使的重要举措。只有加强党内监督,才能确保党的组织和全体党员正确运用人民赋予的权力,不断完善权力运行机制和监督机制,形成“有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究”的制度安排。习近平总书记指出:“党要管党、从严治党,‘管’和‘治’都包含监督。”因此,我们必须要站在党和国家事业发展的高度,从积极推进“四个全面”战略布局这个时代任务的基础上,深刻理解全面从严治党,强化党内监督的重要意义。

  二、坚持全面监督与重点监督相统一的科学方法论 

  坚持全面监督与重点监督相统一是坚持“两点论”与“重点论”的辩证统一,是坚持科学的方法论。坚持“两点论”与“重点论”意味着在强调党内监督没有禁区、没有例外的同时,要把握好党内监督的重点对象,尤其是监督“一把手”这个“关键少数”。

  所谓全面监督是监督要坚持全方位、全覆盖、全过程。其全面性有三个:一是制度全面,规定了十项监督制度。《条例》规定了述责述廉、民主生活会、信访处理、巡视、谈话和诫勉、舆论监督、询问和质询等10种监督制度,这些制度符合党内监督工作的实际,体现了党内监督工作的规律,针对性、操作性和指导性强,保证党内监督的规范化、制度化、科学化。二是监督主体全面,构建了六大监督体系。《条例》明确规定:“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系”。围绕“六大监督体系”,从党中央层级、各级党委(党组)层级,党委常委会委员(党组成员)和党委委员、各级纪律检查委员会、党的工作部门、党的基层组织、党员个人所要承担的监督责任与履行的监督职责都做了明晰的规定。三是监督对象全面,所有党组织与党员均在监督之列。党的十八届六中全会强调,要 “坚持纪律面前一律平等,遵守纪律没有特权,执行纪律没有例外,党内决不允许存在不受纪律约束的特殊组织和特殊党员”。“党内监督没有禁区、没有例外”,党内监督覆盖到上至中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会,下至党的最基层组织,没有例外。

  所谓重点监督就是抓住“关键少数”,特别是对“一把手”的监督。《条例》明确规定,党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。在反腐败斗争的实践中,党的各级领导干部特别是“一把手”出现了不少贪污、贿赂、以权谋私等消极腐败问题。由于对“一把手”监督缺位、监督乏力,使部分“一把手”大事小事“一把抓”,党内党外“一言堂”,钱多钱少“一支笔”,选人用人“一句话”。少数“一把手”习惯凌驾于组织之上、作风霸道、大权独揽,给党和人民事业造成重大损失。法国启蒙思想家孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验”,英国历史学家约翰·阿克顿也曾断言: 权力导致腐败,绝对的权力导致绝对腐败,其根本原因是权力失去了监督和约束必然产生腐败,因此, 加强对党的领导干部特别是“一把手”权力的监督,规范其从政行为,是从根源上防治腐败、从严治党的现实需要。

  三、坚持自上而下监督、自下而上监督和同级监督相渗透的机制设计 

  《条例》指出:“党内监督必须贯彻民主集中制,依规依纪进行,强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用。”在监督指向问题上,党中央历来主张自上而下、自下而上与同级监督相结合,因为任何一个民主健全的监督体制都应当是三者的有机统一,否则就存在对上级不敢监督、对下级不想监督、对同级不能监督的困境。要建立上下联通、左右互动的监督机制,应从以下三方面把握:

  一是强化自上而下的组织监督应处理好信任与监督的关系。“信任不能代替监督”是《条例》所秉持的理念,意味着没有监督的信任等于放任,没有监督的权力容易滥权。党员干部的成长,离不开信任,更离不开监督。党员干部从接受权力那一刻起,就肩负着党和人民的重托与期望,其职位越高、权力越大、背负的信任越多,就要接受严格的监督。因此,党组织赋予领导干部权力,既是培养,也是考验,既是信任,也是监督。

  信任是领导干部秉公用权的基本前提,监督是权力正常行使的重要保证。党组织充分信任,能增强党员干部的工作积极性、创造性;党组织严格监督,则能促其清正廉洁,为民服务,确保其不违法乱纪。党员干部应当认识到:基于信任的监督才是真正的关爱,基于监督的信任才是真正的信任,因此,党员干部在工作中,要将信任当成一种动力,一种责任,要抱着从善如流的气度对待监督,以闻过则喜的雅量接受监督,在有效监督下确保忠诚干净担当。

  二是改进自下而上的民主监督应处理好权利与权力的关系。自下而上的组织监督存在的突出问题就是不敢监督,怕穿“小鞋”。造成这种局面的一个重要原因,就是监督者的权利没有得到切实保障。《中国共产党章程》规定,“在党的纪律面前人人平等” 。党内平等是实行自下而上的民主监督的基本条件,它表明中国共产党所有的党员不论其职位高低、资格深浅、权力大小,一律都是平等的。《条例》也规定“坚持党员在党纪面前人人平等的原则。党内不允许有任何不受纪律约束的党组织和党员”。并规定,监督是权利和义务的统一体,对党的各级组织和党员干部的监督,不仅是党员的权利,也是党员应该履行的义务。

  三是发挥同级相互监督作用要处理好权力的制约关系。当前,纪律检查委员会对同级党组织的监督是同级相互监督的重点,也是难点。《条例》规定:党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,承担“对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督”任务。解决同级监督的基本方法在于分权制约,而且这种权力制约关系必须是平等的,而不是从属的,是横向的,而不是纵向的。为此,必须强化纪律检查委员会“双重”领导体制,强化各级党委的主体责任和纪委的监督责任,落实纪委书记的提名权和任命权等一系列对同级党组织制约与监督的有关规定。

  四、坚持党内监督和外部监督相结合的路径选择 

  党内监督和外部监督是对党组织和党员监督的两种重要形式。新形势下,把党内监督和外部监督有机结合起来,是对党组织和党员进行有效监督的最佳路径选择。

  坚持党内监督和外部监督相结合,是新形势下解决党内突出问题的必然要求。《条例》规定:党内监督要“重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题”,解决这些突出问题,既要发挥好党内监督作用,又要发挥好外部监督作用,有利于消除监督死角、盲区,及时发现党内发现不了的问题,构建起科学严密的监督体系,形成监督的合力,最大化地发挥监督的效能,永葆党的先进性和纯洁性。坚持党内监督与外部监督相结合,是健全党内监督体系的现实需要。习近平总书记在2013年党的群众路线教育实践活动工作会议上指出:“群众的眼睛是雪亮的。党员、干部身上的问题,群众看得最清楚、最有发言权”。党员干部生活在人民群众之中,人民群众对党员干部的评价最真实、情况最了解、监督也最有成效,可以说,外部监督能有效地弥补党内监督不足,也有利于推动党内监督深入开展。

  党内监督既是反腐败的第一道“关口”,又是防止权力异化的主要防线,但党内监督属于同体监督,监督的主体与监督的对象在一个系统之内,有着纵横交错的利害关系,容易导致监督流于形式。而外部监督属于异体监督,异体监督属于外部监督,监督主体与监督对象来自不同的系统,监督者与被监督者不存在隶属关系,其利益关系也较小,有利于监督的客观性与公正性。因此,《条例》从制度层面作出清晰的规定,“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督”。要发挥社会监督、舆论监督、各民主党派和无党派民主人士的监督等,拓宽监督路径,形成监督合力,确保监督实效。